義烏市政府投資項目資金管理的探索和實踐

  “十五”期間，義烏市累計支出財政性基本建設資金750711萬元，如何加強資金管理，提高支出效益成為政府有關職能部門的重要課題，財政、審計、發(fā)改、采招監(jiān)管等部門緊密合作，互相配合，通過積極探索和實踐，初步建立了具有義烏特色的基本建設財政財務管理運行機制。

  一、完善制度，為加強和規(guī)范基本建設資金管理提供強有力的政策支撐

  1、健全管理機構，全面履行基本建設項目和資金管理監(jiān)督職能。為強化政府及其部門對項目和資金的管理，該市在財政局內設基建科，負責財政資金安排和審撥，還設立了市基本建設資金稽核中心，負責政府財政性基本建設項目投資、監(jiān)督、稽核工作;在市發(fā)改局設立重點工程前期工作辦公室;設立了市政府采購監(jiān)督管理辦公室，負責對政府采購中心、建設工程交易中心所提供服務進行監(jiān)督;在審計局設立了基建審計科，依法對國家建設項目總預算或概算執(zhí)行情況、竣工決算進行審計，對國家建設項目財務收支的真實、合法和效益情況進行審計監(jiān)督。在項目和資金管理過程中，各單位環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，有效地防止了政府投資項目管理中的斷層。

  2、完善制度，提供管理依據(jù)。為加強政府投資項目資金管理，制定了《義烏市加強基本建設工程項目和資金管理若干規(guī)定》、《義烏市政府財政性建設資金財政直接支付操作細則》等制度，明確了項目立項、概算、標底、結算和資金撥付管理等;為加強工程造價管理，相繼制定了《義烏市政府投資項目概算調整和工程變更辦法》、《義烏市政府投資項目管理辦法》、《義烏市財政投資工程預算(標底)交叉審核操作細則》等制度;為加強工程招投標管理，減少和杜絕投標環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為，實行“陽光”招標，實施了《義烏市政府采購管理暫行辦法》、《義烏市建設工程施工招投標管理辦法》等一系列規(guī)定;為加強國家建設項目的審計監(jiān)督，制定了《義烏市國家建設項目審計監(jiān)督辦法》、《義烏市審計局組織社會中介機構審計國家建設項目管理辦法》等制度。各項制度的建立和完善，規(guī)范了財政資金支出行為，為管理和監(jiān)督提供了制度保障。

  二、規(guī)范程序，構筑和強化基本建設資金管理的基礎

  1、注重項目計劃管理和資金管理協(xié)調，強化項目前期工作。嚴格執(zhí)行政府投資項目報批程序，規(guī)范政府投資行為。政府投資項目年度計劃采用各行業(yè)主管部門(鎮(zhèn)、街)申報，發(fā)改局組織審核編報，市政府批準下達的辦法進行。重點項目建設計劃由發(fā)改局從申報的對全市經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大影響的總投資在三千萬以上的項目中篩選提出，可行性研究報告未論證批準的項目不得列入重點項目建設計劃的新建項目。市財政通過立項資金審批、概算審核等環(huán)節(jié)控制投資規(guī)模，參與前期管理。政府投資項目申請建議書立項時，市財政部門出具的資金來源證明已成為項目立項批復的必要條件。

  2、關口前移，強化概算調整和設計變更管理。工程超概算和施工過程中的設計變更是財政性資金管理和控制投資的兩大“難題”。為有效控制投資，增強預算執(zhí)行剛性，一方面實施工程限額設計制，即施工圖預算必須控制在經(jīng)財政審核的單項工程投資概算內;另一方面采取嚴格的審批制度，施工圖預算超過初步設計概算(含單項)10%以上或200萬元投資額以上的，須送發(fā)改和財政部門提出審核意見，經(jīng)市政府同意后再下文予以調整概算;施工圖預算超過已批準的初步設計概算20%以上或500萬元投資額以上的，必須進行重新設計。完善的制度和嚴格的程序達到了“概算控制預算”。為盡量避免在工程建設過程中因設計變更和隱蔽工程引起的投資劇增現(xiàn)象，堅持先勘察、后設計、再施工的原則，設計變更實行先審核后實施的審批制度。同時加強施工圖審查、現(xiàn)場勘察等工作，督促建設單位強化現(xiàn)場管理，盡量減少變更。

  3、建立統(tǒng)一交易平臺，規(guī)范工程招投標管理。為實行“陽光招標”，該市規(guī)定總造價在20萬元以上財政及國有投資所有項目、造價1000萬元以上的建設工程的監(jiān)理必須實行公開招投標，統(tǒng)一進入工程招投標交易中心，實現(xiàn)了一個城市只建一個交易市場的目標，確保建設領域競爭的有序、公平，管理的合法、規(guī)范，不斷探索建立和完善“以制度促規(guī)范，以創(chuàng)新謀發(fā)展”的長效管理機制。

  三、推行綜合財政預算，提高財政資金使用效益

  1、實行徹底的“收支兩條線”管理改革，有效統(tǒng)籌財力，增強財政保障能力。所有預算單位執(zhí)收(罰)的非稅收入全額上繳財政，作為財政性收入列綜合財政預算管理，預算單位所需資金由財政按綜合預算編制標準和程序，根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展需要核定，列入部門預算，收支完全脫鉤。凡列入財政性投資的項目，所需資金全額財政保障。收支兩條線管理改革增強了市財政的調控能力和保障能力。

  實行基本建設資金專項預算制度。按照部門預算、零星預算、細化預算的要求，凡是財政性投資建設項目，在列入相應部門的部門預算的同時，就全市的基本建設投資單獨編制基建預算，細化至每一子項目，基建專項預算囊括全市所有財政基本建設支出，預算一經(jīng)確定，一般不再調整和追加。凡在年度預算中未安排的項目，即視同建設資金未落實，當年不予立項建設，實現(xiàn)了資金預算控制項目的目的。

  2、依托基本建設管理信息系統(tǒng)，實施基建資金精細化管理。市財政局按照“以預算指標控制支出，以合同價控制支出”的原則，開發(fā)了“金財工程”子系統(tǒng)--基本建設管理系統(tǒng)，將基本建設資金管理的日常業(yè)務全部納入該系統(tǒng)，提高了管理水平，為確保資金安全、及時撥付提供了便利。從嚴逐筆審核、撥付資金，探索和實施精細化管理。一是明確建設單位、財政部門、工程監(jiān)理三方的職責;二是實行支出細化;三是完善申撥程序。

  3、推行基建資金國庫直接支付制度。凡財政性投資20萬元以上、采取公開招投標的項目工程建設資金、對實行公開招投標的監(jiān)理、設計等費用以及支付給被征地農民的征地補償款均實行財政直接支付，提高了資金的到位率，為工程按時保質保量完成提供了有力的資金保障。

  4、實行財務總監(jiān)和竣工財務決算管理。凡列入政府投資計劃且財政性投入在500萬元以上的建設項目，實行財務總監(jiān)制。財務總監(jiān)通過對各建設管理單位的資金使用和財務管理情況進行不間斷地檢查，使不符合財經(jīng)制度的經(jīng)費開支和財務處理得到了及時糾正;開展竣工項目財務決算，保證國有資產(chǎn)保值、增值，提高財政資金使用效益。基本建設項目竣工財務決算的審批實行“先審核，后審批”的辦法，即先由建設單位提出竣工財務審批的申請，再由市財政局和審計局或委托有資質的中介機構進行審核后，按規(guī)定批復。

  四、推行全程監(jiān)管理念，完善造價管理，成為加強和規(guī)范基本建設資金管理的重要手段

  1、實行概算評審，從嚴控制投資。凡政府投資5000萬元以上(單位建房3000萬元以上)的工程，實行“先評審、后批復”的概算評審管理制度，由財政稽核中心組織，邀請工程結構、規(guī)劃設計和概算編制方面的專家參與評審，收到了合理控制投資和優(yōu)化施工設計的雙重效果。

  2、實行交叉互審，提高預算(標底)質量。實施預算中介編審機構交叉審核制，將中介機構編制的預算委托給另一家中介機構審核，稽核中心對互審結果進行抽查復審。如我市陽光、五洲、四海三條道路共25個標段的預算委托給七家中介機構進行交叉互審后，稽核中心抽查20%，三條道路送審價57469萬元，核減3597萬元，在確保質量的同時，加大了對中介審價機構的監(jiān)督和管理力度。

  同時，嚴格執(zhí)行政府規(guī)定，對送審的預算超過投資概算10%的，稽核中心不予受理，建設單位需調整預算或概算后重新報批，較好地控制了“預算超概算”現(xiàn)象。

  五、以重點工程等財政性投資項目為重點，三重監(jiān)督提高財政性項目投資效益

  市審計局認真貫徹義烏市人民政府令第12號《義烏市國家建設項目審計監(jiān)督辦法》，放開了審價市場，引入競爭機制，通過政府采購在全省范圍內選擇中介審價機構，稽核中心以隨機方式對中介機構的審核結果進行抽查稽核，形成中介機構、財政部門、審計部門三重把關、相互監(jiān)督的管理模式。同時市審計局加強了設計變更、概算調整的合法性、合理性的審計監(jiān)督，為市政府提高決策依據(jù)。四年來，立項審計建設項目50個，送審造價17.36億元，審定造價15.31億元，凈核減工程款2.05億元，凈核減率11.8%。

  1、審計監(jiān)督力度的增強，極大的抑制了施工企業(yè)的高估冒算。市審計局多次向采招監(jiān)管辦提出審計建議，停止核減率超過20%以上的施工企業(yè)參加有財政性資金安排的項目招標1至2年。這一做法對施工企業(yè)形成強大的震懾作用，極大的遏制了高估冒算。根據(jù)市長令的規(guī)定，還加強了設計變更、概算調整的合法性、合理性的監(jiān)督，規(guī)范了建設單位對工程項目的管理。

  2、審計監(jiān)督范圍擴大，為有效的監(jiān)督財政性投資項目提供了政策支撐。根據(jù)市長令規(guī)定，全市以財政性資金、各項政府性專用資金、政府統(tǒng)一借貸的資金或國有企事業(yè)單位、國有控股單位投入資金等為主要來源的基本建設項目或技術改造項目均納入了審計監(jiān)督范圍。與國家建設項目有關的建設、勘察、設計、施工、采購、供貨、監(jiān)理等單位的財務收支，都應該接受市審計局的審計監(jiān)督，由過去的以審價為主轉變?yōu)閷φ麄�項目的竣工決算審計，為有效的監(jiān)督財政性投資項目提供了政策支撐。

  3、促進建設單位規(guī)范管理，提高財政性建設資金使用效益。對政府投資工程進行直接竣工決算審計，目的是促進建設單位規(guī)范管理，提高工程管理水平。針對審計中發(fā)現(xiàn)工程管理中存在的工程變更把關不嚴、支解分包工程、合同執(zhí)行不到位、現(xiàn)場簽證欠嚴格、中介代理機構編制的標底粗糙和設計不嚴謹?shù)葐栴}，及時提出了審計建議，督促建設單位進行整改,以規(guī)范建設單位的管理,提高政府資金的使用效益。

  4、審計結論得到兩級法院判決支持，提高了財政性投資項目審計的權威性。2004年，審計局依法對義金線互通立交橋工程竣工決算進行審計，凈核減779萬元，施工企業(yè)對此審計結果拒不簽字認可，卻又提不出合理的理由，審計局依法出具了審計意見書，建設單位依據(jù)審計意見書和施工企業(yè)結清了工程款。其后，施工企業(yè)以建設單位拖欠工程款為由向金華市中級人民法院起訴，后又向省高院提起上訴，省高院審理認為“義烏市審計局的審計符合法律規(guī)定，審計結論公平、客觀，原審據(jù)此認定案件涉及的工程款，于法有據(jù)，并無不妥”，作出了維持原判的判決，提高了審計監(jiān)督財政性投資項目的權威性。

  5、積極探索，大膽實踐，不斷加大審計查處大要案力度，促進了廉政建設。堅持“在服務中實行有效監(jiān)督，在服務中推進審計轉型，在服務中體現(xiàn)審計價值”的審計工作目標，在不斷解放思想的過程中理清思路，勇于實踐，把查處大要案作為提高審計工作質量的一個重要突破口。2007年，審計局對原荷葉塘鎮(zhèn)標準農田整理項目Ⅰ標段工程進行了抽查復審，在中介機構審核的基礎上又凈核減工程款達218萬元，核減率為55.08%，就審計發(fā)現(xiàn)的問題及時向市政府作了匯報，在市紀委和檢察院的協(xié)作下，這個虛套工程款案水落石出，極大的促進了廉政建設，維護了政府的形象。

  六、義烏市政府財政性項目投資及資金管理成效

  一是增強了財政的調控能力，提高了資金的使用效益。完善的管理制度和規(guī)范的管理程序，使財政資金的安排、支出等管理過程更趨公開、透明;項目管理的程序化，保證了政府投資的合理支出;嚴格的多重監(jiān)督和財政資金的直接支付，從源頭上制止了資金的浪費，有效地提高了資金的使用效益。

  二是監(jiān)督機制進一步增強，營造了公平的競爭環(huán)境。嚴格的政府采購制度、工程公開招投標制度、造價審核多重把關制度，使政府投資項目的資金管理行為十分透明，真正實現(xiàn)了“陽光操作”，營造了一個公開、公平、公正的競爭環(huán)境。

  三是堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，規(guī)范了建設單位的管理，促進了廉政建設。相互約束、相互監(jiān)督的機制，不僅規(guī)范了市場主體的行為，營造了公平競爭的環(huán)境，而且有效堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，提高了建設單位的管理水平;通過查處大要案，促進了廉政建設，維護了政府的形象�！�(作者單位:義烏市審計局)

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